Kretek, Kesehatan dan Kebijakan: Konteks Lokal tidak boleh Diabaikan

RENCANA penetapan batas kadar tar dan nikotin sebagai bagian dari aturan turunan PP Nomor 28 Tahun 2024 tentang Pelaksanaan UU Kesehatan telah memantik perdebatan yang tidak sederhana. Tujuan kebijakan ini memang tidak diragukan: melindungi kesehatan masyarakat dan menekan prevalensi perokok, terutama di kalangan anak dan remaja. Namun di balik niat mulia tersebut, muncul kegelisahan nyata di antara jutaan petani tembakau di Jawa Barat, Jawa Tengah, Jawa Timur dan NTB, terlebih ketika pembahasan berlangsung justru menjelang musim tanam Maret–April, saat ladang-ladang itu sedang menjadi tumpuan harapan keluarga.

Kegelisahan itu bersandar pada fakta ekonomi yang tidak bisa diabaikan. Menurut catatan Badan Pusat Statistik (BPS) 2024, hampir 253.000 hektare lahan di Indonesia ditanami tembakau, menopang penghidupan jutaan rumah tangga petani. Secara makro, kontribusi Industri Hasil Tembakau (IHT) terhadap perekonomian nasional sangat signifikan: menyumbang Rp 710,3 triliun bagi Produk Domestik Bruto, menghasilkan devisa ekspor lebih dari US$ 1,8 miliar, mendatangkan penerimaan cukai Rp 217 triliun bagi negara, dan menyerap lebih dari 6 juta tenaga kerja di seluruh rantai nilai dari hulu pertanian hingga hilir distribusi. Data-data ini bukan sekadar angka statistik, melainkan gambaran nyata betapa besar risiko sosial-ekonomi yang akan terbuka jika regulasi baru dijalankan tanpa kesiapan yang memadai.

Sebagai pengamat kebijakan tembakau selama lebih dari satu dekade, saya meyakini bahwa Indonesia sesungguhnya memiliki peluang untuk melahirkan regulasi yang progresif, sekaligus adil, yang mampu melindungi kesehatan publik tanpa mengorbankan keberlanjutan ekosistem tembakau yang telah menjadi tulang punggung jutaan keluarga. Peluang itu hanya terbuka jika kita bersedia menolak pendekatan seragam yang mengabaikan konteks lokal, budaya dan kekhasan agronomis Indonesia.

Kemajuan yang Perlu Diakui

Sebelum masuk ke titik-titik kontroversial, penting untuk memberi penghargaan pada kemajuan nyata yang dibawa PP 28/2024. Melalui Pasal 429–463 yang secara khusus mengatur pengamanan zat adiktif, regulasi ini menghadirkan sejumlah terobosan: pengetatan perizinan usaha, kewajiban uji laboratorium untuk produk tembakau, pelarangan penjualan ketengan per batang, pembatasan penjualan dalam radius 200 meter dari sekolah dan fasilitas kesehatan, serta larangan iklan tembakau di platform digital dan media sosial. Yang tak kalah penting, rokok elektronik kini diperlakukan setara dengan rokok konvensional sebuah langkah yang sangat relevan mengingat penggunaan produk ini di Indonesia melonjak hingga sepuluh kali lipat dalam satu dekade terakhir dan terus merangsek ke kalangan anak muda.

Penunjukan Kemenko PMK sebagai koordinator melalui Pasal 431 juga membuka celah dialog lintas kementerian yang selama ini kerap tersendat. Di sisi data, gambaran dari Survei Kesehatan Indonesia (SKI) 2023 memberikan pelajaran penting: meski proporsi perokok di kalangan anak turun dari 9,1% pada 2018 menjadi 7,4%, jumlah absolutnya justru meningkat dari sekitar 4 juta menjadi hampir 6 juta jiwa akibat ledakan penduduk. Paradoks ini mempertegas bahwa upaya pengendalian tembakau tidak cukup hanya bersandar pada regulasi pembatasan produk tetapi harus disertai intervensi yang menjangkau akar persoalan.

Titik Kritis: Batas Tar dan Nikotin yang Tidak Kontekstual

Namun di balik sejumlah pencapaian itu, satu klausul menonjol sebagai titik paling bermasalah: usulan penetapan batas maksimal kadar nikotin 1 mg per batang dan tar 10 mg per batang. Angka-angka ini merupakan adopsi langsung dari standar Uni Eropa sebuah kawasan dengan lanskap industri, sistem pertanian, dan konteks budaya yang sangat berbeda dengan Indonesia. Persoalannya bukan pada tujuan pembatasan, melainkan pada ketidaksesuaian antara parameter teknis impor tersebut dengan realitas lapangan di negeri ini.

Tembakau lokal seperti Kemloko dari Temanggung atau Prancak dari Madura secara alami memiliki kandungan nikotin antara 2–8% jauh melampaui ambang batas yang diusulkan. Justru kandungan nikotin yang khas inilah yang menjadi jiwa dari rokok kretek produk asli Indonesia yang menguasai sekitar 97 persen produksi rokok nasional dan hampir sepenuhnya mengandalkan bahan baku dalam negeri. Bila batas ini diberlakukan tanpa masa transisi yang memadai, dampaknya akan langsung terasa: industri terpaksa mengimpor tembakau bernikotin rendah dari luar negeri, sementara hasil panen petani lokal kehilangan pasarnya.

Penting pula untuk menempatkan wacana ini dalam perspektif sejarah regulasi yang panjang. Pembatasan kadar tar dan nikotin bukanlah gagasan baru di Indonesia. Dari PP No. 81 Tahun 1999 yang kemudian direvisi menjadi PP No. 38 Tahun 2000, lalu digantikan PP No. 19 Tahun 2003, diteruskan PP No. 109 Tahun 2012, hingga PP 28/2024 yang berlaku kini, setiap generasi regulasi selalu menegaskan bahwa penetapan batas teknis kadar nikotin dan tar harus dilandasi kajian laboratorium yang sahih, evaluasi teknologi produksi, analisis dampak sosial-ekonomi, dan masa transisi yang terencana. Namun dalam praktiknya, ketentuan batas teknis tersebut tidak pernah sekalipun berhasil diimplementasikan secara penuh, karena mitigasi dampak bagi petani dan pekerja tak pernah benar-benar disiapkan. Rangkaian kegagalan selama lebih dari dua dekade ini adalah pelajaran yang terlalu berharga untuk diabaikan ketika kita merumuskan aturan turunan PP 28/2024.

Risiko Regulasi yang Tergesa-gesa

Pengalaman masa lalu itu seharusnya menjadi peringatan keras bagi pengambil kebijakan saat ini. Transisi dari PP 109/2012 ke PP 28/2024 sendiri menunjukkan bahwa regulasi yang tidak membangun kepercayaan dan konsensus dari seluruh pemangku kepentingan, pada akhirnya mudah digugat dan ditinggalkan. Menurut data yang dihimpun GAPPRI, produksi rokok nasional sempat mencapai titik tertinggi 357 miliar batang pada 2019, namun terus menyusut sepanjang 2020–2025, termasuk penurunan sekitar 3% pada periode 2024–2025. Tekanan berlapis dari kenaikan cukai yang terus-menerus, ditambah beban regulasi pengendalian, berpotensi memupuk tumbuhnya pasar rokok ilegal, yang ironisnya tidak membayar cukai sepeser pun dan sama sekali tidak tunduk pada standar kesehatan apapun.

Ancaman lain yang tak kalah serius adalah terhadap Dana Bagi Hasil Cukai Hasil Tembakau (DBHCHT), sumber pendanaan vital bagi daerah-daerah penghasil tembakau untuk membiayai kesehatan, pemberdayaan petani dan pembangunan daerah. Fakta bahwa realisasi penerimaan cukai 2024 hanya mencapai Rp 216,9 triliun dari target Rp 230,4 triliun, sebagaimana dilaporkan GAPPRI, menunjukkan bahwa tekanan itu sudah terasa nyata. bahkan jauh sebelum aturan batas tar dan nikotin resmi diberlakukan. Ini adalah tanda bahaya yang perlu direspons dengan kebijakan yang terukur, bukan dengan akselerasi regulasi yang belum matang.

Sinergi, bukan Oposisi

Di sinilah kita perlu meluruskan narasi yang kerap salah kaprah: melindungi kesehatan masyarakat dan menjaga keberlanjutan ekosistem tembakau bukanlah dua tujuan yang saling berhadapan. Keduanya bisa dan harus dikejar secara bersamaan melalui kebijakan yang terukur, berbasis bukti dan peka terhadap konteks. Langkah-langkah konkret yang dapat ditempuh mencakup penguatan penegakan hukum terhadap rokok ilegal yang selama ini justru bebas dari segala regulasi; perluasan edukasi publik berbasis data tentang risiko merokok, khususnya bagi anak dan remaja; pemberian insentif bagi petani yang beralih ke varietas tembakau bernikotin lebih rendah; serta pemisahan yang tegas dalam kerangka regulasi antara produk kretek tradisional dan produk tembakau elektronik yang karakternya sangat berbeda.

Yang tak kalah mendesak adalah pembenahan proses kebijakan. Suara-suara dari AMTI, GAPPRI, FSP RTMM-SPSI, hingga APTI bukanlah sekadar resistensi industri, melainkan sinyal keras bahwa ruang konsultasi yang tulus belum tersedia. Regulasi yang kuat lahir dari dialog, bukan dari monolog. Oleh karena itu, sebuah Regulatory Impact Assessment (RIA) yang komprehensif, independen dan melibatkan semua pemangku kepentingan ekosistem tembakau secara bermakna, harus menjadi syarat minimum sebelum Rancangan Peraturan Menteri Kesehatan (RPMK) turunan PP 28/2024 resmi ditetapkan.

Rekomendasi: Kebijakan yang Adil dan Maju Bersama

Bertolak dari seluruh analisis di atas, saya mengusulkan lima langkah yang harus ditempuh sebelum aturan batas tar dan nikotin resmi berlaku. Pertama, segera lakukan RIA independen lintas sektor yang melibatkan Kemenkes, Kemenko PMK, Kementan, kalangan akademisi dan representasi nyata ekosistem tembakau dengan proyeksi dampak sosial-ekonomi yang komprehensif hingga 2030. Kedua, tetapkan implementasi bertahap dengan target paling cepat mulai 2028, dilengkapi peta jalan yang jelas dan program insentif langsung bagi petani yang bertransisi ke varietas nikotin lebih rendah. Ketiga, pisahkan secara eksplisit pengaturan kretek tradisional dari produk tembakau elektronik dalam aturan turunan yang berdiri sendiri, karena keduanya memiliki karakteristik produk, rantai pasok dan ekosistem sosial yang berbeda. Keempat, jadikan penguatan cukai berlapis (tiered taxation) dan pemberantasan rokok ilegal sebagai instrumen pengendalian konsumsi yang utama, alih-alih semata membatasi produk legal yang justru berkontribusi pada penerimaan negara. Kelima, libatkan pemerintah daerah penghasil tembakau secara substantif dalam forum perumusan kebijakan, sebagaimana diamanatkan UU No. 19 Tahun 2013 tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Petani.

Ekosistem tembakau Indonesia adalah warisan peradaban yang kaya dan kompleks secara ekonomi, kuat secara budaya dan berakar dalam secara agraris. Kretek bukan sekadar komoditas; ia adalah ekspresi identitas bangsa yang tumbuh dari perpaduan unik antara tembakau lokal dan cengkih Nusantara. Pemerintahan Prabowo-Gibran kini berdiri di persimpangan bersejarah: ada peluang nyata untuk menghadirkan regulasi yang benar-benar inklusif yang melindungi generasi muda dari bahaya rokok, sekaligus tidak mengorbankan jutaan petani dan pekerja demi meniru standar yang lahir dari konteks yang asing bagi tanah air kita sendiri.

Regulasi yang baik bukan yang paling ketat, melainkan yang paling tepat sasaran. Mari kita wujudkan kebijakan tembakau yang adil, berpijak pada data, dan lahir dari dialog yang tulus, bukan dari transplantasi model asing ke ladang-ladang yang memiliki sejarah dan logikanya sendiri.

Angka kontribusi IHT (Rp710,3 triliun terhadap PDB, devisa US$ 1,8 miliar, cukai Rp 217 triliun, 6 juta tenaga kerja) bersumber dari data AMTI dan GAPPRI 2024. Luas areal tembakau 252.900 hektare bersumber dari BPS 2024. Prevalensi perokok anak mengacu pada Survei Kesehatan Indonesia (SKI) 2023. Data penerimaan cukai 2024 (Rp 216,9 triliun dari target Rp 230,4 triliun) berdasarkan laporan GAPPRI. Opini yang termuat dalam tulisan ini sepenuhnya merupakan pandangan penulis.

Hananto Wibisono

Pengamat Kebijakan Ekosistem Tembakau